Von unterschiedlichen Rechtsauffassungen bis zur gezielten Provokation: Es gehört zum Alltag in der Europäischen Union, dass Entscheidungen der Mitgliedsländer von der Kommission als „Hüterin der Verträge“ juristisch geprüft werden müssen, auf vielen Ebenen. Hunderte sogenannte Vertragsverletzungsverfahren sind im Gange und nicht selten muss der Europäische Gerichtshof in Luxemburg, der manchmal auch bewusst zur Streitschlichtung von den Gerichten der einzelnen Länder selbst angerufen wird, als oberste Instanz eine Entscheidung treffen. So laufen derzeit gegen Ungarn und Polen Verfahren nach Artikel 7, dabei geht es um Grundfragen der Rechtsstaatlichkeit; beim Budgetgipfel vergangenes Jahr einigten sich die EU-Länder auf einen „Rule of law“-Mechanismus, eine Rechtsstaatskonditionalität bei der Auszahlung der Mittel. Die Kommission selbst kann aber auch Strafzahlungen aus der Privatwirtschaft erwirken, man denke an die Milliardenforderungen der Wettbewerbsbehörde an Internet-Riesen oder Autobauer.

Doch das System stößt inzwischen an seine Grenzen und einer der Hauptgründe dafür ist ausgerechnet Deutschland. Das deutsche Verfassungsgericht hatte im Mai 2020 das vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) gebilligte Anleihekaufprogramm PSPP der Europäischen Zentralbank (EZB) in Teilen als verfassungswidrig eingestuft. Nach Auffassung der Kommission kritisierten die Karlsruher Richter so ein EuGH-Urteil als Kompetenzüberschreitung und verstießen ihrerseits gegen den Grundsatz des Vorrangs des EU-Rechts. Im Juni 2021 leitete die Behörde deshalb ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ein. EU-Justizkommissar Didier Reynders sagte letzte Woche in Brüssel, die Entscheidung aus Karlsruhe habe einen "Spillover-Effekt" auf andere Mitgliedstaaten gehabt. In Rumänien müsse die Kommission nun eine Entscheidung prüfen, die das dortige Verfassungsgericht unter Berufung auf das deutsche EZB-Urteil getroffen habe. "Wir haben Bedenken, dass auch Ungarn sein Verfassungsgericht auf die gleiche Weise anrufen könnte." Im Streit der EU-Kommission mit Polen wegen einer Reihe von Justizreformen hat die Regierung in Warschau ebenfalls wiederholt auf das EZB-Urteil verwiesen. Einer Anordnung des EuGH zur Aussetzung einer umstrittenen Disziplinarkammer für polnische Richter ist Polen bisher nicht nachgekommen. Regierungschef Mateusz Morawiecki wies stattdessen das Verfassungsgericht an, zu prüfen, ob die Luxemburger EU-Richter nicht ihre Kompetenzen überschritten hätten.

Es geht vor allem um Geld

Aber was kann die EU tatsächlich tun, wenn die Mitgliedsstaaten einfach ignorieren, was ihnen aus Brüssel oder Luxemburg vorgeschrieben wird? Gibt es echte Konsequenzen? Bei der neuen Konditionalität hat man zumindest die eine oder andere Sorgenfalte: eigentlich sollte die Kommission spätestens seit Juni das neue Verfahren anwenden, weil das nicht passiert, hat das EU-Parlament bereits eine Untätigkeitsklage eingereicht. Budgetkommissar Johannes Hahn hat wegen der Verzögerung damit argumentiert, dass man beim ersten Anwendungsfall eine hieb- und stichfeste Linie aufbauen müsse, die keine offenen Flanken übrig lässt. Dahinter steht aber auch die Übereinkunft der Staats- und Regierungschefs, erst dann aktiv zu werden, wenn der EuGH über die Klage Polens und Ungarns gegen die neue Regelung entschieden hat.

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Der Hebel für Maßnahmen sind übrigens nicht die oft zitierten „europäischen Werte“, über die man ja trefflich streiten könnte, sondern grundsätzliche juristische Fragen (etwa nach der Unabhängigkeit von Gerichten) und vor allem die Kontrolle über den Einsatz von EU-Mitteln. Von der neu ins Leben gerufene europäische Staatsanwaltschaft (an der sich aber nicht alle Länder beteiligen) erhofft man sich hier große Fortschritte – bisher war es so, dass die Anti-Betrugsbehörde OLAF zwar Verdachtsfälle ermitteln konnte, die Strafverfolgung oblag aber ausschließlich den Behörden in den Mitgliedsländern. Sind diese aber korrupt oder zumindest „über die Maßen nachsichtig“, verläuft alles im Sand.

In der Praxis stellt Brüssel „Strafmandate“ aus, die empfindlich teuer sein können. Abseits des neuen Wiederaufbaufonds (im Falle Ungarns wurde die Genehmigung wegen fehlender Sicherheiten noch nicht erteilt, Premier Orban meinte daraufhin, er könne auf die Milliarden auch verzichten – was am Ende des Tages kaum der Fall sein wird) können gegen die Länder sowohl Pauschalstrafen als auch täglich anwachsende Strafen verhängt werden, die rasch in Millionenhöhe gehen. Geregelt wird das laut Kommission über ein klares Sanktionssystem. Berücksichtigt wird dabei, wie wichtig die verletzten Vorschriften sind und inwieweit das Gemeinwohl oder die Interessen Einzelner durch den Verstoß beeinträchtigt werden, über welchen Zeitraum die betreffende Vorschrift nicht angewendet wurde und ob das Land in der Lage ist, die Sanktionen zu bezahlen – wobei diese durchaus eine abschreckende Wirkung haben sollen. Juristische Grundlage für die Berechnung ist ein laufend Index-angepasster Grundbetrag (derzeit 3154 Euro täglich), der mit mehreren Koeffizienten (wie Wirtschaftsleistung des Landes, Zahl der EU-Abgeordneten usw.) multipliziert wird. Anstelle der täglichen Strafbeträge kann auch eine Mindestpauschale angesetzt werden, im Falle Österreichs beträgt sie aktuell 1,749 Millionen Euro (der Berechnungsfaktor ist 0,67).

Am Ende der Fahnenstange

Würde ein Land sich weigern, die Strafe zu zahlen, könnte in letzter Konsequenz die EU bei der Ausschüttung der Mittel bremsen – stoppt das Land daraufhin umgekehrt seine Beitragszahlungen, wäre das Ende der Fahnenstange erreicht und das System stünde vor dem Kollaps. Bis dahin ergibt sich aber noch eine Schwierigkeit: Wenn Brüssel ein „verhaltensauffälliges“ Mitgliedsland maßzuregeln hat, dann sollte das grundsätzlich so sein, dass zwar das Land an sich, nicht aber der einzelne Bürger die Folgen zu tragen hat. Vereinfacht gesagt: Wird eine EU-Förderung für bestimmte Projekte zurückgehalten, dann müsste eigentlich die betreffende Regierung die Mittel aus eigener Tasche aufwenden. In der Praxis ist zu befürchten, dass bloß die Schuld für das ausständige Geld auf die EU geschoben wird und die Projekte dann eben leer ausgehen.